Expropiación
forzosa del Estado
LA
EXPROPIACION POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA
RAUL
ORTIZ
El acto o serie de actos
mediante los cuales, se ejerce y realiza esta facultad, se denomina
procedimiento de expropiación forzosa o simplemente expropiación.
El dominio de estado se
integra, en primer término, por aquellos bienes que adquiridos originalmente
por el Soberano por medio de la conquista, no llegaron a salir de su patrimonio
en virtud de haber sido declarados inalienables; en segundo lugar, por aquellos
bienes que el Estado va adquiriendo como consecuencia de sus transacciones con
los particulares, y en tercer lugar, por los que el propio Estado adquiere por
virtud de aplicación de determinadas leyes, como las de nacionalización y de
bienes vacantes.
Pero puede suceder que el
propio Estado necesite para algunas de sus atenciones, bienes que formen parte
de la propiedad privada y que no pueda obtenerlos por medio de arreglos
contractuales con sus dueños.
Como en tal caso el
cumplimiento de las atribuciones del Estado sufriría sensiblemente si los
medios necesarios sólo fueran suministrados
cuando concurre la voluntad de un particular, desde tiempos remotos se ha
reconocido en la legislación una forma por la que el Estado puede unilateralmente
llegar a adquirir esos bienes.
La institución que para el
efecto consagran las leyes es la de la expropiación por causa de utilidad
pública. La expropiación viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el Estado impone a un particular
la cesión de su propiedad por existir una causa de utilidad pública y mediante
la compensación que al particular se le otorga por la privación de esa
propiedad.
Aunque la expropiación como
el impuesto constituye un acto de soberanía para cuya ejecución no se requiere
el consentimiento del afectado, sin embargo existen entre la primera y el
segundo diferencias sustanciales, pues mientras que en el impuesto, según lo
dejamos indicado antes, el particular no recibe contraprestación especial por
la parte de riqueza con que contribuye a los gastos públicos, en la
expropiación sí existe una compensación de la propiedad de que se priva al
particular.
Es que la expropiación no
constituye, como el impuesto, una carga que se distribuya proporcional y
equitativamente entre todos los individuos. En la expropiación el Estado hace
recaer todo el gravamen sobre una persona y la priva de su propiedad sin que a
los demás individuos, en situaciones semejantes, los afecte en la misma forma.
En esas condiciones el principio de igualdad de los particulares ante las
cargas públicas se contrariaría si el expropiado fuera el único que tuviera que
contribuir con su propiedad para un objeto que beneficia a toda la
colectividad.
Es equitativo que ésta
reporte también la carga, y la forma en que la sufre es por medio del impuesto
que sirve para el pago de la compensación que debe otorgarse.
310. La expropiación por
causa de utilidad pública se distingue también de las modalidades que el Estado
puede imponer a la propiedad privada por razones de interés público (art. 27,
párrafo III, Const. Fed.). Esas modalidades, en efecto, constituyen
restricciones impuestas al ejercicio de los atributos del derecho de propiedad,
de tal manera que, a primera vista, parece que el Estado, al establecerlas,
está privando al propietario de una parte de su derecho, lo cual podría
considerarse como un caso de expropiación.
Sin embargo, en nuestro
concepto existen diferencias de forma y de fondo entre la modalidad y la
expropiación. La primera constituye una medida de carácter general y abstracto
que viene a integrar y a configurar, no a transformar, el régimen jurídico de
la propiedad general de los bienes en un momento y en un lugar determinados. La
expropiación, por el contrario, constituye una medida de carácter individual y
concreto que concentra sus efectos sobre un bien especial.
Por otra parte, mientras que
con la expropiación se priva a un particular de sus bienes en tanto que esto es
necesario al Estado, la modalidad sólo afecta el régimen jurídico de la
propiedad imponiendo una acción o una abstención, en tanto que el ejercicio
absoluto de aquélla puede causar un perjuicio a algún interés social cuya
salvaguardia esté encomendada al Estado.
La Expropiación en términos
generales significa el desposeimiento o privación de la propiedad, por causa de
utilidad pública o interés preferente y a cambio de una indemnización previa.
Aunque en sentido muy genérico esta voz puede comprender todo acto de quitar a
uno la propiedad de lo que le pertenece, incluidos el despojo, la usurpación y
el robo, expropiación expresa por antonomasia la expropiación forzosa.
ENGELS SENA
La Expropiación forzosa o
expropiar es el acto de desposeer de una cosa a su propietario dándole en
cambio una indemnización justa. Se entiende que la facultad de expropiar está
reservada a los organismos estatales, provinciales y municipales, y a condición
de que se efectúe por causa de utilidad pública, calificada por ley y
previamente indemnizada.
República Dominicana
En República Dominicana, la expropiación forzosa tiene su fundamento en la
Constitución dominicana y en una única ley adjetiva: ley No. 344, que establece
un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, el
Distrito de Santo Domingo o las Comunes (Gaceta Oficial No. 5951, del 31 de
julio de 1943). Esta ley solo se compone de diecisiete artículos y ha sufrido
modificaciones, expresas y tácitas, por las siguientes normas: (1) ley No. 177,
del 19 de julio de 1971, (2) ley No. 700 del 31 de julio de 1974, (3) ley No.
262 del 25 de noviembre de 1975, (4) ley No. 163-01, que crea la provincia de
Santo Domingo, de fecha 2 de octubre de 2001, (5) ley No. 108-05, sobre
Registro Inmobiliario, (6) ley No. 13-07, sobre Procedimiento Administrativo
(modificada por la Ley No. 107-13) y (7) ley No. 176-07, del Distrito Nacional
y los municipios.
Ciertamente, la realidad histórica y jurídica en la que fue promulgada la
referida norma dista mucho de la actual. Es por este motivo que la misma ha
sufrido diversas modificaciones. No obstante, su esencia se mantiene al día de
hoy.
La normativa dominicana, a pesar de que ha previsto la figura de la
expropiación forzosa y el procedimiento a seguir para estos fines, no ha
otorgado una definición formal a la misma. Sin embargo, como ya se explicó, su
fundamento se encuentra en la Constitución dominicana, en su artículo 51,
párrafo I, que establece lo siguiente:
“1) Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa
justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo
valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia del tribunal
competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de
declaratoria de Estado de emergencia o de defensa, la indemnización podrá no
ser previa”
De lo antes transcrito podría derivarse una definición de la expropiación
forzosa, entendiéndola como un procedimiento formal en que se limita el derecho
a la propiedad privada, por causas atendibles, como la prevalencia del interés
general sobre el particular, siempre que el Estado otorgue la justa
indemnización al ciudadano afectado. Por lo tanto, si bien con la expropiación
forzosa se está incumpliendo el mandato constitucional del artículo 51 del
texto sustantivo[10],
también, en razón de esta afectación, a dicha figura no se incurre de manera
arbitraria, sino que debe invocarse con estricto apego de lo previsto en el
texto legal correspondiente. De manera que “para privar a una persona de su
propiedad, la autoridad correspondiente debe hacerlo observando el debido
proceso de ley, consagrado en los artículos 68 y 69 de la Constitución
dominicana, y en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”
En los casos de expropiación
se exige:
Declaración de utilidad pública de la obra.
Declaración de que su ejecución exige
indispensablemente el todo o parte del inmueble que se pretende expropiar,
Justo precio de lo que se haya de enajenar
o ceder
Pago del precio que representa la
indemnización.
Base Legal
El artículo 51 de nuestra
constitución dispone: “el Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad.
La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona
tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes. Sin embargo establece una excepción, al
disponer que ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa
justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo
valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal
competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de
declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no
ser previa”.
La Constitución como
protección al derecho de la propiedad privada, establece como requisito de toda
expropiación, que se pague al expropiado una indemnización ‘’previa’ y
‘justa’’. La forma en que las constituciones modernas como la nuestra,
consagran el derecho a la expropiación forzosa, siempre a reserva de justa
indemnización que debe pagarse al expropiado antes o después.
El término ‘’justa’’ se ha
interpretado siempre en el sentido de que la indemnización debe corresponder al
verdadero valor de la propiedad a expropiar y que debe ser fijada por la
justicia judicial. El término
‘’previa’’, en el sentido de que la adjudicación jurídica de la propiedad no
puede surtir efecto si no se ha pagado antes la indemnización. El mismo texto constitucional señala una
excepción al principio de la prioridad del pago: en los casos de calamidad
pública.
Art. 97 parrafo III, de la
Ley 108-05 sobre Registro Inmobiliario.
Ley No. 51-07, del 23 de
abril de 2007, que modifica la Ley No.108-05, del 23 de marzo del 2005, sobre
Registro Inmobiliario, deroga expresamente los artículos 12 y 16 de la Ley
No.344, del 29 de julio de 1943, que establece un procedimiento especial para
las expropiaciones intentadas por el Estado, el Distrito de Santo Domingo o las
Comunes (G. O. No.5951, del 31 de julio de 1943), modificada por Ley No.700,
del 31 de julio de 1974; la Ley No.486, del 11 de noviembre de 1964, y la Ley
No.670, del 17 de marzo de 1965.
La ley de dominio inminente
No. 480, de 1920, modificada por la ley 675, de 1921, por la ley No. 742, de
1922, por la ley No. 344 de 1943, por la ley 5784 de 1962 y por la ley 670 de
1965.
Ley No. 330 de 1964 modifico
el artículo 13 de la Ley 344, que establece un procedimiento especial para las
expropiaciones intentadas por el Estado, el Distrito Nacional o los Municipios,
del 29 de julio de 1943, para que dijese lo siguiente: “ Art. 13.- En caso de
que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y el
Poder Ejecutivo declara la urgencia, el Estado, los Municipios y el Distrito
Nacional, podrán entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos
por la expropiación, una vez que se haya depositado en la Dirección General de
Rentas Internas, el valor fijado por el Catastro Nacional como precio de los
mismos, a reservas de discutir el precio si procede o no el pago de un
suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual será apoderado
directamente por medio de una instancia”.
Así como también la Ley No. 471 de 1964 modifico el artículo 13 de la
Ley 344.
Ley 486 del 10 de noviembre
del 1964 que agregó un Párrafo II al Artículo 13 de la Ley No. 344 del 29 de
julio del 1943, para que dijese lo siguiente: “Párrafo II: En caso de que se
trate de un inmueble registrado, la entrada en posesión del mismo por el
Estado, los Municipios o el Distrito Nacional, será ejecutado por el Abogado
del Estado y en caso de que el inmueble no se encuentre registrado dicha medida
será ejecutada por el Procurador Fiscal del Distrito Judicial correspondiente.
Si fuere necesario dichos funcionarios podrán requerir el uso de la fuerza
pública para los fines arriba indicados”.
Ley No. 689 de 1974 sobre
forma de avalúo de bienes expropiados.
YEINNI
MORA
Procedimiento
para la expropiación
El artículo 1 de la Ley No. 344, establece que podrán proceder a la
expropiación: (a) el Estado, (b) las comunes y (c) el
Distrito de Santo Domingo, “debidamente autorizado por el Poder Ejecutivo”. Por
su parte, la LEF establece, en su artículo segundo, numeral 1, que podrán proceder
a la expropiación: (a) el Estado, (b) la Provincia o (c)
el Municipio, además de: (d) las entidades y concesionarios a los que se
reconozca esta condición y (e) cualquier persona natural o
jurídica en la que concurran los requisitos señalados por ley especial
El procedimiento para la
expropiación está prescrito en las leyes Nos. 480 y 675 de 1920 y 1921, cuando
el expropiante sea el estado o el municipio el municipio, por la No. 344, de
1943 y sus modificaciones sustanciales.
Se ha dejado abierto lo referente al objeto a expropiar
por parte del Estado o persona debidamente autorizada. No obstante esto, en la
legislación española se trata con más claridad el tema, indicando que se podrán
expropiar “la propiedad privada o derechos o intereses patrimoniales legítimos”.
En la legislación dominicana solo se hace referencia “una propiedad
cualquiera”, lo que podría traer ambigüedad al tema. De todas formas, a nuestro
juicio, a pesar de que esta adición no ha sido prevista expresamente en la
legislación dominicana, se da cabida a interpretar la norma como tal, en razón
del artículo 3, literal c), que define, entre las enunciaciones de la instancia
en solicitud de fijación de justiprecio, se indicará: “una descripción
detallada de la propiedad que deba ser apropiada con indicación del lugar donde
se encuentren y si se tratare de un inmueble, con indicación de la común…”.
La declaración de utilidad
pública se les hace generalmente por un decreto, aunque puede hacerse por ley.
La dirección de los
procedimientos, con es a favor del estado, está a cargo del administrador
general de bienes nacionales.
Después del decreto, debe
intentarse un arreglo amigable, para este fin, los menores o incapaces pueden
ser de grado a grado, con la simple autorización del consejo de familia.
LEONEL
MORILLO
A falta del arreglo, se
dirige una instancia al presidente del tribunal superior de tierras ,
según que los inmuebles a expropiar no
sean registrados o lo sean, que contenga
el nombre y titulo del funcionario actuante, la mención del decreto, la
descripción de la propiedad, el uso a que se destinara y las razones que
justifican la expropiación, el nombre, domicilio y ocupación del propietario,
la indicación de que se ha dictado de llegar a un acuerdo para la compra de
grado a grado y las razones de por qué no pudo llegarse, el precio ofrecido y
la declaración de que se está en condiciones
de pagarse según la sentencia que dicte el tribunal, la indicación de que el
requirente intente llevar a cabo el proyecto para el cual se desea la
propiedad, y petición de entrega de la propiedad.
Se debe afirmar que todos
los datos son ciertos.
La instancia se notifica en
copia al propietario, con citación de que comparezca después de 8 días y antes
de los 15, a constar de la citación. En el plazo de la comparecencia ambas
partes deben designar sendos peritos.
En la audiencia, el tribunal
oirá a los dos peritos, o solo a uno, si una parte no hubiere designado el
suyo. Dentro de los 10 días de la audiencia, el tribunal decidirá sobre la
expropiación y sobre el precio.
Si las partes no han
designado peritos, el tribunal, el tribunal decide igualmente, pero en este
caso puede disponer medidas de instrucción, que deben realizarse dentro de los
15 días de la fecha de la medida de
instrucción. Las tasaciones para fines de impuestos serán la base mínima del
precio, salvo desvalorización por incendio, destrucción u otra causa análoga.
La disposicion contenida en
el art. 12 de la 344 (Modificada por la Ley No. 700 de 1974, G. O. No. 9342),
sobre los recursos contra las sentencias de expropiación a favor del estado o
los municipios, según las cuales no
estaban sujetas a apelación, solo al recurso de casación fue derogada
expresamente por la Ley 108/05 sobre Registro Inmobiliario.
Los casos de expropiación en
nuestro país no son muy conocidos, a diferencia de los de Venezuela, donde el
gobierno utiliza este recurso de forma represiva a los empresarios e
inversionistas que no estén de acuerdo con el gobierno. Durante las
investigaciones podemos mencionar casos de expropiación en la Republica
Dominicana, principalmente lo naturaleza agraria o de lugares en zonas
aledañas. Han sucedido situaciones en
las cuales el Estado ha declarado zonas protegidas que caen en terrenos
privados. Mencionamos como ejemplo la SENTENCIA DEL 12 DE JUNIO DEL
2002, No. 1 de la Suprema Corte de Justicia donde fueron expropiados unos
terrenos de campesinos con fines agrarios para utilidad pública, para ser
transferidos al Instituto Agrario Dominicano en San Pedro de Macorís.
La expropiación es uno de
los instrumentos más poderosos del Estado. Supone sacrificar uno de los
derechos fundamentales más importantes óla propiedadó en beneficio de la
colectividad. Por ello, su ejercicio en las democracias constitucionales se
enmarca en un sistema institucional que debe lograr un equilibrio entre
derechos, intereses y propósitos.
Los tribunales
contencioso-administrativo y Constitucional han establecido jurisprudencia
mediante sentencias que garantizan el derecho de propiedad ante expropiaciones
fuera del marco legal.
En el congreso reposa un
proyecto de reforma para una nueva Ley de expropiaciones del país que contará
con el sistema de garantías que promueve la Constitución de 2010.