LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO (exposición grupo 2)

LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

YEINNY

La fuerza obligatoria y la presunción de legitimidad del acto administratívo, La modificación del orden jurídico existente. Carácter personal de los derechos y obligaciones que el acto produce. Naturaleza de dichos derechos de acuerdo con el régimen a que están sometidos.

Los derechos reales administrativos.

Los efectos con relación a terceros. El concepto de tercero en el derecho
civil y en el derecho administrativo.

Habiendo estudiado en los capítulos anteriores el procedimiento de formación y los elementos del acto administrativo, es oportuno estudiar ahora la naturaleza de los efectos que dicho acto produce.

Desde luego debe decirse que una vez que el acto administrativo se ha perfeccionado por haber llenado todos los elementos y requisitos para su formación, adquiere fuerza obligatoria y goza de una presunción de legitimidad que significa que debe tenerse por válido mientras no llegue a declararse por autoridad competente su invalidez, es decir, que se trata de una presunción iuris tantum. Esa fuerza obligatoria del acto administrativo impone la necesidad de estudiar su trascendencia en la situación de los particulares a quienes pueda referirse.

Ya al ocuparnos de la definición del acto administrativo hicimos notar que su efecto consiste en generar, modificar o extinguir una situación jurídica individual o condicionar para un caso particular el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica general. También nos referimos al clasificar los actos admnistrativos a la división que entre ellos puede hacerse, por razón de su contenido, en actos destinados a ampliar la esfera jurídica de los particulares, actos destinados a restringir esa esfera jurídica, y actos que se limitan a hacer constar un estado de hecho o de derecho.

Pues bien, los derechos y las obligaciones se generan por virtud del acto administrativo especial en favor o en contra de determinada persona y en atención a su situación particular. De donde se desprende que dichos derechos y obligaciones tienen, en principio, un carácter personal e intransmisible, y por tanto sólo pueden ser ejercitados o cumplidos por la persona a la cual el acto se refiere.

Sin embargo, en múltiples ocasiones los derechos que engendra un acto administrativo constituyen ventajas pecuniarias que entran al patrio monio de los particulares, y para esos casos la legislación ha moderado el principio de intransmisibilidad y permite en la mayor parte de ellos con autorización del Poder público que se celebren operaciones respecto de tales derechos por actos y contratos civiles o mercantiles. Así no son ex trañas en nuestras leyes las disposiciones que autorizan contratos respecto a los derechos que otorgan las concesiones de aguas, de ferrocarriles, de minas, las patentes de invención, etc., etc. Con ese motivo se ha pretendido que tales derechos originados en actos administrativos son susceptibles de incorporarse a las clasificaciones del derecho común y que, en consecuencia, podrán tener el carácter de derechos reales o personales. Indudablemente es exacto que un acto administrativo, además de
crear relaciones entre el Poder público y el particular, origina derechos que entran al patrimonio del mismo particular y que pueden, en consecuencia, ser objeto de contratos y otros actos civiles. Hauriou en su obra antes citada (pág. 48) sostiene que el derecho administrativo "es creador de situaciones jurídicas, es decir, de situaciones estables que constituyen bienes que se agregan a los bienes de la  vida civil (estado de concesionario, de pensionado, de indigente socorrido  ).

 Estos estados se resuelven o bien en derechos administrativos, o bien en intereses legítimos a que la situación no sea modificada... y que constituyen todo un mundo jurídico nuevo superpuesto al mundo jurídico del derecho común" y el mismo autor continúa su exposición diciendo lo siguiente: "por eso, el derecho administrativo está llamado a desempeñar un papel social considerable, pues no es dudoso que el Estado moderno tenga por tarea crear situaciones jurídicas ventajosas y nuevas formas de bienes en provecho de los individuos, que no pueden acceder a las antiguas formas de propiedad, y estas situaciones jurídicas serán forzosamente administrativas".

RAUL

De la opinión anterior se desprende claramente que los actos administrativos sí son capaces, como antes se dijo, de modificar el patrimonio de los particulares; pero al mismo tiempo se deduce igualmente que esas ventajas pecuniarias que el particular adquiere constituyen, como dice Hauriou, "nuevas formas de bienes", y que las situaciones jurídicas correspondientes son "forzosamente administrativas".
conclusión anterior es además un corolario de la división de los derechos de los individuos en derechos públicos y en derechos privados, cada uno de ellos con un origen y un régimen jurídico diferentes.

Ahora bien, si el derecho del particular es un derecho público administrativo en razón de que el acto de donde emana es un acto jurídico de derecho público, es indudable que, salvo determinación expresa en la Ley administrativa correspondiente, ese derecho público administrativo que puede considerarse como un bien que se agrega al patrimonio del particular, no está sujeto por regla general a la clasificación de los bienes y de los derechos de orden civil.

Fleiner, en su tratado de Derecho Administrativo, expone sobre el particular importantes ideas, que por ser indudablemente aplicables dentro de nuestro medio jurídico vamos en seguida a copiar: "Pertenecen al patrimonio de una persona, dice, las relaciones de derecho público cuyo fin inmediato es proporcionar al particular un crédito frente al Estado o imponerle una deuda pecuniaria en favor del mismo. La característica del concepto jurídico de patrimonio es el valor pecuniario; pero es indiferente el origen de un derecho singular; es decir, si ha sido motivado por el derecho privado o por el derecho público" (pág. 126). Y en otra parte expresa que "la delimitación del derecho público con respecto al derecho civil ofrece algunas dificultades. " Para decidir si una relación jurídica está sometida al derecho privado o al derecho público han de tomarse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de las leyes. Desde el momento en que la ley misma imprime a una relación jurídica el sello de pública o privada, ya se tiene resuelta la cuestión" (pág. 41)

Con los datos anteriores podemos ya llegar a una conclusión sobre el punto que examinamos, y es la de que sólo cuando la ley administrativa se remite a la legislación común para el efecto de que sea ella la que defina y clasifique la naturaleza de los derechos administrativos de carácter patrimonial, deberá prescindirse de la regla general de que tales derechos sólo pueden ser regulados por dichas leyes administrativas y como éstas se apartan de las clasificaciones que la ley civil establece, por regla general habrá que considerar a los derechos nacidos de un acto administrativo como nuevas clases de bienes que se agregan a los bienes de la vida civil.

Esta solución ha sido admitida por la Suprema Corte de Justicia, la cual, en sentencia de 21 de enero de 1942 (S. l . de la F. Tomo LXXI, pág. 931), sostiene lo siguiente: "La clasificación más amplia y general de los derechos de los individuos es aquella que los divide en derechos públicos y derechos privados. Cada una de estas categorías de derechos tiene un origen y un régimen jurídico diferente, pues en tanto que los primeros se generan por actos del Estado y se rigen por el derecho público, los segundos .naeen de actos de particulares y están regulados por el derecho privado. Es natural, por tanto, que la naturaleza jurídica de cada
uno de esos derechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que será a las leyes de derecho público a las que corresponda determínar la naturaleza de los derechos públicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir a los derechos privados. Es cierto que el derecho público eximiéndose de definir los derechos que regula, puede remitirse a la ley común para que los agrupe en sus clasificaciones genéricas ; pero para que esto suceda, se requieren necesariamente disposiciones expresas que vengan a cumplir el doble cometido de autorizar la aplicación de las leyes civiles y de circunscribir su radio de acción." (v. en contra licenciado Eduardo PalIares, Los derechos de patente, ¿son reales? "El Universal" de 7 de febrero de 1942.)

LEONEL

A pesar de lo anterior, se ha sostenido que algunos actos administrativos dan nacimiento a derechos que guardan gran semejanza con los derechos reales de naturaleza civil. Sin embargo, no se llega a afirmar que exista una identidad completa entre los derechos reales administrativos y los derechos reales civiles, pues se reconoce tratándose de los derechos de los ocupantes sobre el dominio
público, que son los que se consideran como derechos reales administrativos, que si bien con respecto a tal dominio rige la regla de la inalienabilidad, ésta sólo significa que los bienes respectivos quedan sustraídos del comercio de la vida administrativa y que dentro de ésta se desarrolla una gran variedad de derechos reales, cuyo carácter, especialmente administrativo, consiste esencialmente en la "precaridad", es decir, en la naturaleza temporal, revocable o rescatable de esos derechos reales, que los hace compatibles con el régimen de inalienabilidad. (Hauriou, op, cit., págs. 401, 622 Y 688.)

Esta tesis ha sido criticada diciéndose que es inadmisible atribuir a los concesionarios o permisionarios del dominio público, derechos reales, aun agregando que son de naturaleza administrativa; que el concepto de derecho real ha sido inventado para el régimen de propiedad privada, y que haciéndolo salir de ese régimen da lugar a contradicciones y a dificultades irresolubles, y que "o bien la situación del permisionario o concesionario constituye un derecho real y entonces no hay para qué agregar el epíteto, o bien es una situación administrativa que no tiene nada de derecho real, y entonces, ¿para qué emplear esta expresión?" (Duguit, op, cü., t. III, pág. 357.)

Examinando nuestra legislación al respecto, encontramos por una parte expresamente descartada la existencia del derecho real derivado de los permisos y concesiones. El artículo 20 de la Ley General de Bienes Nacionales establece que: "Las concesiones sobre los bienes de dominio público no crean derechos reales. Otorgan simplemente, frente a la Administración y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar las explotaciones o los aprovechamientos que las leyes respectivas regulen, a condición de que su titular cumpla con las obligaciones que se le impongan", y el artículo 16 de la misma Ley determina que "ninguna servidumbre pasiva puede imponerse, en los términos del derecho común, sobre los bienes de dominio público. Los derechos de tránsito, de luces, de derramas y otros semejantes sobre dichos bienes, se rigen exclusivamente por las leyes y reglamentos administrativos". Como se ve en este precepto, aunque se descarta el tipo de la servidumbre del derecho común, se admiten ciertos derechos sobre los bienes regulados por las leyes y reglamentos administrativos.

De aquí podemos concluir que, en realidad, el concepto de derecho real civil es inaplicable tratándose de bienes de dominio público y que los derechos administrativos que sobre ellos pueden establecerse corresponden a una categoría jurídica diferente. Examinados a fondo, no son otra cosa sino tolerancias que la Administración puede conceder cuando no se infringe la regla de la inalienabilidad.

Estudiados los efectos jurídicos del acto administrativo respecto a las partes que en él intervienen, es necesario definir ahora los que se producen respecto a los individuos que han sido ajenos a él.

En el derecho común, tratándose de derechos patrimoniales, se hace una separación entre los autores del acto jurídico y sus causahabientes por una parte, y los terceros por la otra, y se dice que el acto produce efectos para los autores y causahabientes y no respecto a los terceros. Dentro de estas ideas, el autor del acto es el que ha sido parte en él; sus causahabientes son los que reciben de él un derecho por transmisión universal o particular. Se sostiene que los causahabientes están representados por el autor del acto en la realización de éste y que, por tanto, los efectos de él les son oponibles

ENGELS

El tercero, por oposición al-causahabiente, no está representado por el autor del acto cuando lo verifica, y por lo tanto no puede recibir ni perjuicio ni beneficio del propio acto. No es posible que sufra perjuicio, porque el autor del acto no tiene derecho de disponer del bien de otro. No recibe beneficio, porque la intención del autor es aprovechar personalmente los efectos del acto. Sin embargo, se admite que no hay razón que se oponga a que el beneficio se produzca en favor del tercero, cuando esto es posible y cuando hay voluntad expresa en tal sentido.
Por último, se reconoce que fuera de los derechos patrimoniales, los actos relativos al estado y capacidad de las personas producen efecto erga omnes, y no sólo en provecho sino también en contra de las partes; que así el matrimonio, la adopción, la emancipación, etc., tienen efecto absoluto. (Colin y Capitant. Dr. Civ., t. 1, pág. 209.)

Tratándose de los actos administrativos se puede afirmar que el principio que regula sus efectos es precisamente contrario al que rige en materia civil, es decir, que la regla general es que las situaciones jurídicas creadas por el acto administrativo son oponibles a todo el mundo. Así el nombramiento de un funcionario obliga a todos los administrados a reconocerlo como tal; el otorgamiento de una concesión da al beneficiario un carácter especial frente a todos los individuos; la obtención de un permiso para ocupación de una vía pública, impone a todos la obligación de respetar la ocupación.

Esta regla general se explica y justifica teniendo en cuenta ,que en el derecho administrativo el Estado realiza actos que tienden a la satisfacción de necesidades colectivas, y difícilmente podría llegarse a conseguir ese fin si se exigiera que los actos a él encomendados no pudieran oponerse a todos los miembros de la colectividad, estén o no representados en el momento de la realización del acto. De manera que, mientras en el derecho civil la regla es que los actos sólo producen efectos para las partes, en el derecho administrativo lo es la de que los actos tienen una eficacia erga omnes.

Sin embargo, esa regla general tiene su excepción. Existen derechos de los particulares que la Administración está obligada a respetar, o que sólo puede afectar mediante ciertos requisitos. De tal manera que, cuando realiza un acto administrativo, éste es oponible a todos siempre que observe aquel respeto o cumpla con los requisitos legales establecidos para afectar el derecho. Lo cual, en otras palabras, quiere decir que el acto administrativo no puede violar derechos anteriores creados por otro acto administrativo o por un título especial de derecho público o de derecho privado.

De aquí resulta que el concepto de tercero en el derecho administrativo, es decir de persona a quien no es oponible un acto de autoridad, comprende al particular que tiene un derecho público o privado que puede resultar afectado por la ejecución de un acto administrativo. Es, por lo mismo, dicho derecho, motivo de limitación de la actividad administrativa. Hauriou da en estos términos su idea. sobre lo. que debe entenderse por tercero: "Los derechos de la Administración, dice, están estrictamente limitados a lo que es necesario para la ejecución de las operaciones administrativas; cuando esta ejecución choca con los derechos privados de quienes han sido partes en la operación, estos administrados, tomados individualmente, son terceros para la Administración: la operación administrativa es, frente a ellos, res inter alios acto, y no debe perjudicarles como en derecho privado, los terceros no tienen que sufrir por una operación privada ejecutada entre dos partes. Sin duda la Administración hace una gestión de negocios, pero es la gestión de los negocios del pública; el dueño del negocio es la entidad colectiva: el público; es decir.itodo el mundo. Cada uno de los administrados tomado individualmente, en tanto que la operación lo afecta especialmente en sus intereses privados, es un tercero." (op. cit., pág. 36.)

Como se ve en esta opinión, fuera de las peculiaridades inherentes a la doctrina del autor, se considera también que el derecho del particular es un límite para la actividad de la Administración, y que en tanto que puede resultar afectado por un acto de ésta, se configura el concepto especial de tercero; pero sólo se toma en cuenta para formular dicho concepto la existencia de un derecho privado, sin considerar que los derechos públicos, los derechos provenientes de un acto administrativo anterior pueden también calificar al "tercero", puesto que deben ser respetados. Algunos ejemplos servirán para aclarar nuestra idea sobre lo que debe entenderse por "tercero". Cuando el Poder público otorga una concesión de aguas o de minas, la actividad de la Administración está limitada por derechos que el mismo Poder haya creado por virtud de otra concesión anterior sobre las mismas aguas y fundos, y como esos derechos tienen que ser respetados a su titular no puede oponérsele la nueva concesión: es un tercero respecto de ella. Cuando se otorga un título de terrenos nacionales, la propiedad privada que se encuentre dentro de los linderos señalados, no puede ser afectada por esa transmisión; su titular es frente a ésta un tercero.